L'autodifesa della Pubblica Amministrazione (PA) rappresenta un tema complesso, incrocio tra diritto processuale, diritto amministrativo e principi costituzionali. Questo articolo si propone di analizzare i requisiti e i limiti entro i quali la PA può agire in giudizio senza l'ausilio di un avvocato, esaminando la normativa di riferimento, la giurisprudenza rilevante e le implicazioni pratiche.
Introduzione
La difesa in giudizio è un diritto fondamentale sancito dall'articolo 24 della Costituzione Italiana. Tuttavia, nel contesto della Pubblica Amministrazione, tale diritto si declina in modo particolare, tenendo conto della sua natura di ente pubblico e della necessità di garantire l'efficienza e l'imparzialità dell'azione amministrativa. In linea generale, la difesa tecnica, ovvero l'assistenza di un avvocato, è obbligatoria nel processo amministrativo. Esistono, però, delle eccezioni a questo principio, che consentono alla PA di stare in giudizio personalmente.
Obbligatorietà della Difesa Tecnica nel Processo Amministrativo
Nel processo amministrativo, vige il principio dell'obbligatorietà della difesa tecnica, codificato dall'articolo 22 del Codice del Processo Amministrativo (CPA). Questo significa che, di norma, le parti devono essere rappresentate e difese da un avvocato abilitato. L'articolo 22 CPA ha codificato il principio dell’obbligatorietà della difesa tecnica già previsto nella previgente l. n. 1034/1971 (c.d. legge istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali).
Il ricorso non sottoscritto “da un legale abilitato deve ritenersi inammissibile per mancata valida instaurazione del rapporto processuale, essendo nullo l’atto difensivo prodotto da un soggetto sfornito dello ius postulandi dinanzi al giudice adito” (sul punto ex plurimis, Cons. St., Sez. V, 16 marzo 2011, n. 1626; Cons. St., sez. IV, sentenza 6 luglio - 28 settembre 2017, n.
Eccezioni all'Obbligatorietà della Difesa Tecnica
Nonostante il principio generale, esistono delle eccezioni che consentono alla PA di agire in giudizio senza l'assistenza di un avvocato. Queste eccezioni sono tassative e devono essere interpretate restrittivamente.
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- Cause di Modico Valore: Davanti al giudice di pace, le parti possono stare in giudizio personalmente nelle cause il cui valore non eccede euro 1.100.
- Materie Specifiche: Vi sono dei casi in cui è la stessa legge a consentire la difesa personale senza limite né per giudice adito né per valore; esempi del genere ricorrono in caso di opposizione a sanzione amministrativa ex art. 23, L. 24.11.1981, n. 689 ovvero nel caso di domanda per l'equa riparazione, dovuta a chi si pretende danneggiato dall'eccessiva durata del processo ex art. 3, 2° co., L. 24.3.2001, n.
- Difesa Personale dell'Avvocato: Nei giudizi in cui si consente alla parte la difesa personale, la stessa parte, se riveste anche la qualità di avvocato, avrà l'onere di specificare a che titolo intenda partecipare al processo; infatti, il legale che decide di stare in giudizio personalmente non può richiedere il rimborso delle spese vive sopportate, mentre il legale che manifesti l'intenzione di operare come difensore di sé medesimo ex art. 86 del c.p.c.
Limiti Dimensionali e Specifiche Tecniche degli Atti
Il ricorso è un atto di parte e, pertanto, debbono essere rispettati i limiti dimensionali e le specifiche tecniche stabiliti con il d.P.C.S. del 22 dicembre 2016, n. 3.
Requisiti Formali degli Atti Introduttivi
In tutti gli atti introduttivi di un giudizio e in tutti gli atti di prima difesa devono essere indicati le generalità complete della parte, la residenza o sede, il domicilio eletto presso il difensore ed il codice fiscale, oltre che della parte, anche dei rappresentanti in giudizio (art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011, conv., con mod., in l. n.
Il ricorrente che non possiede la firma digitale sottoscrive con firma autografa gli scritti difensivi (v.
Processo Amministrativo Telematico (PAT)
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-ter, dell'allegato 2 al c.p.a., introdotto dall'art. 7, del d.l. n. 168/2016, il Processo amministrativo telematico si applica ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017. Ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme previgenti. Ai fini del deposito telematico, il ricorrente dovrà utilizzare gli appositi moduli presenti sul sito della Giustizia Amministrativa.
Patrocinio della Pubblica Amministrazione
Il patrocinio della Pubblica Amministrazione è disciplinato da specifiche norme che regolano la rappresentanza in giudizio degli enti pubblici. In generale, le Amministrazioni statali sono rappresentate e difese dall'Avvocatura dello Stato, un organo dello Stato con competenza specifica in materia di difesa in giudizio degli interessi pubblici.
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Patrocinio Obbligatorio e Facoltativo dell'Avvocatura dello Stato
Ai sensi dell’articolo 1 del R.D. n. 1611/1933, le Amministrazioni dello Stato sono obbligatoriamente rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, salva la possibilità di avvalersi di propri dipendenti autorizzati nei casi previsti dalla legge (si pensi, ad esempio: - all’articolo 417 bis, c. 2, c.p.c., che disciplina la possibilità per gli enti pubblici di farsi difendere direttamente dai propri dipendenti delegati nei processi del lavoro; - all’articolo 2 del R.D. n. 1580/1926, che consente agli Ispettori del lavoro di rappresentare l’Amministrazione del lavoro nelle cause di opposizione a sanzioni amministrative; - per quanto riguarda specificatamente il processo amministrativo, all’articolo 116, c. 2, c.p.a., che consente alle Amministrazioni resistenti di essere rappresentate in giudizio da un proprio funzionario, nei casi e nei modi stabiliti dalla legge). Tali eccezioni, tuttavia, non autorizzano la notificazione diretta del ricorso presso la sede dell’organo statale emanante anziché presso l’Avvocatura dello Stato in deroga all’articolo 11 del t.u. n. 1611/1933.
Esistono, tuttavia, casi in cui il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato è facoltativo. In queste ipotesi, l'amministrazione può scegliere se avvalersi o meno dell'Avvocatura dello Stato, oppure affidare la difesa a un avvocato del libero foro.
Patrocinio Autorizzato
Per quanto riguarda le Università statali, ad esempio, fino all’entrata in vigore della legge n. 168 del 1989 era pacifico in giurisprudenza che tali enti avessero natura di Amministrazioni dello Stato, con conseguente applicazione del patrocinio obbligatorio all’Avvocatura dello Stato nonché delle norme sul “foro dello Stato” e sulla notifica degli atti giudiziari presso la competente Avvocatura dello Stato ex articoli 1 e 11 del R.D. n. 1611/1933. Tuttavia, all’esito della riforma introdotta dalla citata l. n. 168/1989, si è progressivamente affermato il diverso orientamento secondo cui, pur conservando le Università la natura di enti pubblici, è venuta meno la loro assimilazione alle Amministrazioni statali, con conseguente inapplicabilità del patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato. In virtù dell’articolo 56 del R.D. 31.8.1933, n.1592, non abrogato dalla legge n. 168/1989, si applicherà alle Università esclusivamente il c.d. patrocinio autorizzato di cui all’articolo 43 del R.D. n. 1611/1933 e dell’articolo 45 R.D. cit., coi conseguenti limitati effetti propri di tale forma di rappresentanza consistenti nell’esclusione della necessità del mandato e, salvi i casi di conflitto, nella facoltà di avvalersi di avvocati del libero foro e non dell’Avvocatura dello Stato solo in casi eccezionali previa la suddetta apposita e motivata delibera dell’organo di vigilanza (cfr. Corte Cass., sez. Un., 20 ottobre 2017, n. 24750).
Per quanto riguarda più precisamente l’istituto del c.d. patrocinio autorizzato, l’articolo 43 del R.D. n. 1611/1933 prevede che la rappresentanza e la difesa in giudizio delle Amministrazioni dello Stato possa essere assunta anche da un loro funzionario, purché autorizzato nei modi e nei casi stabiliti dalle leggi speciali. Conditio sine qua non per il corretto utilizzo dell’esercizio del patrocinio autorizzato è l’esistenza di un provvedimento di autorizzazione che, per effetto delle modifiche introdotte dall’articolo 11 della legge 12 gennaio 1991, n. 13, deve essere adottato dall’organo di vigilanza sull’Amministrazione interessata. Quando sia intervenuto detto provvedimento, la rappresentanza e la difesa in giudizio sono assunte dall’Avvocatura “in via organica ed esclusiva” (articolo 43 del TU cit. come modificato dall’articolo 11 della legge n. 13/1991). Le Amministrazioni statali possono decidere, in ogni caso di non avvalersi della Avvocatura dello Stato soltanto “in casi speciali” e previa adozione di “apposita motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza”. Si tratta, quindi, di una facoltà esercitabile in casi di carattere eccezionale, come è stato espressamente confermato nel parere del Consiglio di Stato, Sez. II, 29 ottobre 1986, n. 2025 e nella deliberazione della Corte dei Conti 6 aprile 1984, n. 62/A.
Modalità di Notifica degli Atti
È importante sottolineare che, anche nei casi in cui l'amministrazione si avvalga di un proprio dipendente autorizzato, la notifica degli atti giudiziari deve essere effettuata presso l'Avvocatura dello Stato, salvo diversa disposizione di legge.
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Patrocinio delle Regioni
Le Regioni sono enti pubblici territoriali dotati di autonomia costituzionale. Anche per le Regioni, la legge prevede la possibilità di avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, ma con alcune specificità.
La legge n. 103/1979 prevede all’articolo 10, c. 2, che le Regioni possono essere autorizzate ad essere rappresentate e difese dall’Avvocatura dello Stato “sulla base di apposite convenzioni”. Le Regioni possono anche decidere di avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato soltanto per singoli casi (articolo 107 del d.P.R. n. 616/1977). Quando la Regione adotta la delibera di cui all’articolo 10 della l. n. 103/1979, la rappresentanza e la difesa in giudizio sono assunte dall’Avvocatura dello Stato “in via organica ed esclusiva”.
L’Avvocatura dello Stato, ove agisca in giudizio per una Regione, non necessità, pertanto, né di apposito mandato né della produzione del provvedimento del competente organo regionale ad agire o resistere in giudizio (Corte Cass. Sez. Un., 4 novembre 1996, n. 9582).
Normativa Regionale
Le Regioni possono disciplinare ulteriormente le modalità di esercizio del patrocinio in giudizio, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.
Autodifesa e Diritto Europeo
Una parte della dottrina ritiene che la previsione dell’obbligatorietà della difesa tecnica contrasti con il principio europeo del diritto all’autodifesa sancito dagli articoli 6 della C.E.D.U. e 47, c. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (c.d. Carta di Nizza).
Tuttavia, l’assistenza tecnica rappresenta una regola generale ed irrinunciabile che non contrasta con l’articolo 6 della C.E.D.U. nella parte in cui sancisce il diritto all’autodifesa, posto che esso non assume valenza assoluta (Corte Cost., 22 dicembre 1980, n. 188; 3 ottobre 1979, n. 125; Corte Cass. (ord.), sez. II, 9 giugno 2011, n. 12832).
Diritto di Difesa e Patrocinio a Spese dello Stato
Il terzo ed ultimo comma dell’articolo 22 CPA ha codificato, infine, la possibilità - già prevista dall’articolo 86 c.p.c. - per la parte che ne sia priva di mezzi economici di essere ammessa al patrocinio a spese dello Stato.
L’articolo 6 della C.E.D.U. riconosce ad ogni persona il diritto ad un equo processo. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (c.d. Carta di Nizza) prevede, inoltre, all’articolo 47, c. 2, che “a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.
Come affermato dal Consiglio di Stato, infatti, l’inviolabilità del diritto di difesa si caratterizza, ai sensi dell’articolo 24, comma 2, Cost., in primo luogo come “diritto alla difesa tecnica, che si realizza mediante la presenza di un difensore dotato dei necessari requisiti di preparazione tecnico-giuridica, in grado di interloquire con le controparti e con il giudice, di modo che le ipotesi di difesa “personale” devono essere considerate, nel nostro ordinamento, eccezioni, proprio in considerazione della natura inviolabile del diritto di difesa e del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge” (Cons. St., sez. III, 2 maggio 2019, n. 2841). Invero, l’obbligo di difesa a mezzo di avvocato è volto ad offrire una maggiore garanzia degli interessi del soggetto parte in causa e rappresenta, pertanto, una regola generale ed irrinunciabile che non contrasta con l’articolo 6 della C.E.D.U. nella parte in cui sancisce il diritto all’autodifesa (ex multis Corte Cost., 22 dicembre 1980, n. 188).
La stessa Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato, infine, che il diritto all’autodifesa non è assoluto, ma limitato dal diritto dello Stato interessato ad emanare disposizioni concernenti la presenza di avvocati davanti ai tribunali (ric. n. 6694/04, sentenza del 15 novembre 2007, Hermi contro Italia).
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